Dar eliminarea regulilor speciale inseamna eliminarea privilegiilor grupurilor sau actorilor influenti cu puterea de a destabiliza. Nu este o noutate ca recomandari ale stiintei economice sunt dovedite impracticabile de stiinta politica. Urmand limbajul lui Hayek, efortul de formulare a unei constitutii este un efort constient de constructie a unei superstructuri menit sa organizeze aplicarea unor reguli asupra carora s-a ajuns deja la un acord colectiv, adica politic. Acest efort este el insusi un proces de constructie politica. Contextul de criza a perturbat acordul stabilit anterior si a introdus riscuri pentru presedintie si partidul de guvernamant. Acestia nu si-au putut permite in acelasi timp un front politic pentru reforma structurala si altul pentru gestionarea urgentelor crizei. Faptul ca pentru sacrificiu s-a ales clasa pensionarilor, a salariatilor la stat, antreprenorilor si consumatorilor in locul anumitor agentii sau programe publice concrete ne spune ceva despre puterea relativa a celorlalte grupuri care se bucura de privilegiile consacrate in multimea reglementarilor speciale. In definitiv, ne spune ceva despre Romania.

Solutia aleasa este cel mult temporara. Problemele vor continua sa se acumuleze, iar necesitatea unei reforme constitutionale va deveni din ce in ce mai stringenta. Momentul trebuie sa ne gaseasca pregatiti intelectual, pentru ca intelegerea profunda a fenomenelor institutionale si politice de catre societatea civila va fi atunci de ajutor. Acesta este sensul efortului autorilor prezenti in aceasta colectie, ajunsa acum la partea a treia.

In ciuda aceleiasi crize pe care o resimtim si noi, Ungaria trece printr-un moment favorabil reformei constitutionale. Marion Smith sustine in dezbaterea constitutionala a vecinilor nostri idei printre care eliminarea obligatiei de a fi reprezentat intr-un sindicat, libertatea educatiei si un plafon constitutional al cheltuielii publice. In cel mai bun caz, un nivel ridicat al cheltuielii publice ne angajeaza intr-un festival al subventiilor in care fiecare castiga o data si pierde de mai multe ori (Emanuel-Mihail Socaciu).

Legea fundamentala trebuie sa-si exercite in primul rand functia de a limita exuberanta cu care colectivele democratice legifereaza pe banda tipuri de ajutoare speciale. Constitutia Romaniei insasi sufera de inflatie de articole. Radu Cristescu recomanda eliminarea din Constitutie a drepturilor susceptibile de a fi ignorate in situatii politice previzibile, impreuna cu privilegiul constitutional de a restrange drepturi in situatii „de necesitate intr-o societate democratica“. Altfel, rezultatul este devalorizarea nivelului constitutional prin subordonarea lui efectiva la dezbaterile politice obisnuite. Laurentiu Gheorghe clarifica diferenta dintre rolul constitutiei statului si rolul regulamentului firmei. Rolul unei constitutii nu este „eficientizarea activitatii agentiilor statului“. Acest lucru ar insemna simplificarea fluxului ordinelor generate de grupul aflat la putere. Ceea ce cautam este un echilibru de putere intre factiuni, in asa fel incat drepturile si libertatile membrilor societatii sa nu fie inlaturate prin ordine ale factiunii aflate la putere. In acest scop, trebuie avute in vedere si institutii de tip ostromian ale separarii puterii pe verticala (Horia Terpe si Vlad Tarko). Rolul centrului ar putea fi exclusiv de garantare a drepturilor indivizilor impotriva abuzurilor autoritatilor locale, in timp ce comunitatile locale ar putea produce si experimenta cu reguli de gestionare a resurselor.

Eliminarea sistemului ierarhic de redistributie fiscala si a elementelor care restrictioneaza sistemul electoral ar reduce si risipa, si sursa puterii baronilor locali, aflati astazi in pozitia de clienti si protejati ai puterii de la centru. Rolul parlamentului trebuie si el delimitat cu grija. Se bucura oare parlamentul de aura unui organism de reprezentare a natiunii romane, incluzand romanii din alte generatii, apuse sau viitoare, sau este doar un instrument operational de executie a vointei cetatenilor la un moment dat?

In prima instanta, ar trebui clarificat statutul sau juridic (Sorin Cucerai). In ultima instanta, pervertirea sistemelor electorale ne poate indemna la experimente la scara locala cu alte mecanisme de selectie a reprezentantilor decat cele de vot. Tragerea la sorti ar elimina tranzactiile ilegitime cu drepturi ale cetatenilor dintre politicieni si grupurile de interese speciale care le finanteaza campaniile electorale (Tudor Glodeanu). Ilegitime sunt si tranzactiile colective dintre sindicate si angajatori, consfintite astazi de Constitutie sub numele de „drepturi la protectie sociala si greva“. Acestea restrang activitatea economica si blocheaza in somaj tocmai categoriile defavorizate. Legea muncii trebuie sa fie aceeasi pentru toti (Serban Pitic si David Moscovici). Analiza legii constitutionale si specifice a raspunderii ministeriale arata cat de departe suntem de idealul general al unei singure legi pentru toti. Trebuie pur si simplu renuntat la ideea unui statut special al guvernantilor fata de legile Codului Penal (Gabriela Dumitrescu). Insa cine poate duce efectiv stindardul acestor idei? Astazi, nu ONG-urile. „Garantarea“ unui drept in Constitutie, urmata de deschiderea posibilitatii de a-l restrange „prin lege“, lasa in fapt neingradita puterea statului de a schimba reguli. Atunci, orice grup de interese va gasi mai avantajos sa plateasca direct statul pentru obtinerea unui privilegiu decat sa recurga la un mijloc indirect de schimbare a opiniei publice precum un ONG. Ascendentul urias de putere si resurse al statului lipseste de utilitate o piata autentica de think tank-uri (Tudor Glodeanu si Ionut Sterpan).

Pana la momentul reformei constitutionale, incercam prin aceste colectii si prin alte activitati ale CADI si ale Fundatiei „Konrad Adenauer“ sa ne explicam noua insine si altora acele principii a caror incalcare ne-a adus intr-o situatie pe care o consideram regretabila si acele mecanisme institutionale care ne mentin aici. Dupa spusa unui coleg, „nu exista scurtaturi“ in studiu si intelegere. Aceste lucruri trebuie studiate si intelese in profunzimea lor, pentru ca sunt multe modalitatile in care ne lasam pacaliti. Le multumim partenerilor nostri pentru o colaborare excelenta in ceea ce este, inevitabil, un proiect pe termen lung.

Horia Terpe si Ionut Sterpan

[Publicat initial in revista 22 in colectia ‘O Constitutie pentru Libertate III’]

In dezbaterea asupra reformei constitutionale, Common Sense Society (CSS) sustine principiile institutionale ale unui stat cu puteri limitate care sa protejeze libertatea individuala. Proiectul Constitutia Libertatii al CSS include o serie de dezbateri publice, evenimente educationale, cercetari, publicatii si intalniri de advocacy care promoveaza libertatea in discursul public si in procesul de redactare a noii Constitutii. Scopul general este de a ne asigura ca noua Constitutie a Ungariei nu va fi o simpla extensie legislativa, nici un document partizan, ci o Constitutie legitima a libertatii pentru toti.

De ce este important ca Ungaria sa aiba o noua Constitutie? Istoria ne arata ca oricand pot veni momente in care elementele de baza ale libertatii sunt puse in diferite feluri la incercare. In asemenea situatii, nu putem avea incredere in opinia publica majoritara, ci va trebui sa ne bizuim pe vointa poporului maghiar exprimata anterior intr-o carta ce intruchipeaza consimtamantul dat domniei legii si drepturilor fundamentale. Aici sta cheia constitutionalismului: ofera un standard al domniei legii care sta mai presus de valurile schimbatoare ale argumentelor ce contureaza opinia publica.

Ungaria a fost singura tara din blocul de Est care nu a adoptat oficial o noua Constitutie dupa 1989. O critica majora a schimbarii pasnice a fost coordonarea ei de catre o elita si realizarea prea multor compromisuri. Ca urmare, Constitutia curenta a Ungariei este considerata a fi o peticire cu amendamente ce sufera de lipsa unui atasament popular si a unei legitimari mai profunde, caracteristice unui stat democratic. De altfel, cum ar putea cetatenii maghiari sa aiba vreun atasament fata de un document plin de compromisuri nenecesare, care contin mai degraba umbrele unui trecut politic de cosmar decat principiile politice ale viitorului? Viitorul politic al Ungariei nu ar trebui determinat de episoadele nefericite ale istoriei sale. Constitutia nu se mai poate autolegitima, indiferent de cat de mult efort s-a depus pentru amendarea ei, iar problema nu poate fi caracterizata drept o pura tehnicalitate. Pentru ca, din perspectiva legala, actuala Constitutie confrunta Curtea Constitutionala cu articole contradictorii si deci cu un risc intolerabil de arbitrar in interpretare.

Exista acum oportunitatea care permite natiunii maghiare si reprezentantilor ei sa isi rafineze institutiile de guvernamant pe baza unei filosofii a libertatii de presiunile coercitive externe. Noul proces constitutional ar trebui inteles in spiritul schimbarii de regim din 1989, nu un efort de erodare a reformelor democratice care au avut loc intre timp. Majoritatea maghiarilor inteleg lucrurile astfel: 67% dintre ei se declara in favoarea unei noi constitutii.

Am sa punctez cateva idei fundamentale ce trebuie avute in vedere in procesul constitutional particularizat la circumstantele din Ungaria.

Prima idee este de separare a puterilor. Cel mai evident mod de a asigura un sistem echilibrat al puterilor este stabilirea unui sector judiciar puternic si independent, cu puterea de a revizui deciziile Legislativului si Executivului pe baza noii Constitutii. Membrii Curtii Constitutionale vor fi desemnati de Cabinetul guvernamental si confirmati de parlament. Detaliile acestui aranjament sunt importante, dar greu de rezumat aici. Ele privesc structura Curtilor, procedura de apel, procesul de numire si confirmare, lungimea mandatelor judecatoresti. Principiul este insa acela al punerii in balanta a organizatiilor din sistemul de guvernamant.

A doua este eliminarea obligatiei de a fi reprezentat intr-un sindicat. Unul dintre elementele Constitutiei actuale impregnat puternic de ideile comuniste despre proprietate, afaceri si stat este obligatia antreprenorilor de a fi reprezentati in sindicate ale muncii. Nu este de mirare ca Eurobarometrul din 2007 descoperea ca Ungaria avea cea mai scazuta activitate antreprenoriala bazata pe oportunitate dintre cele 25 de state din spatiul Schengen. Unii opozanti ai reformei constitutionale spun ca articolul nu este aplicat cu strictete. Bine, dar atunci de ce l-am avea acolo? Este o arma care mai tarziu va putea fi folosita impotriva libertatilor economice, politice si civile. Libertatile sunt legate intre ele si nu ar trebui sa fie lasate la cheremul statului.

Pastrarea articolelor inactive in Constitutie lipseste de forta si articolele legitime. De pilda, Constitutia actuala stabileste ca parintii sunt indreptatiti sa aleaga educatia pe care o primesc copiii lor, insa in practica juridica acest drept nu este intotdeauna respectat. Autoritatile locale determina, de la caz la caz, daca o familie isi poate educa copiii la domiciliu. Aceasta este a treia idee care trebuie avuta in vedere: protejarea libertatii educatiei. Dreptul la o educatie diferita de cea furnizata de stat este crucial pentru pluralism. El ar trebui reluat explicit in noua Constitutie.

A patra idee este de limitare constitutionala a nivelului cheltuielii publice. Indicele Libertatii Economice din 2010, calculat de Fundatia Heritage si de Wall Street Journal, arata un nivel al cheltuielii publice de 49,7% din PIB, printre cele mai mari in Europa. O mare parte dintre aceste cheltuieli intretin un sistem de pensii falimentar. Indexul calculat de jurnalul LAnglophone din Bruxelles a identificat Ungaria ca avand cea mai mare povara fiscala din Uniunea Europeana, iar, in 2009, revista Forbes a clasat-o ca avand a 13-a cea mai mare din toata lumea. De la inceputul mandatului, in mai 2010, cabinetul FIDESZ-KDNP (Alianta Tinerilor Democrati - Partidul Popular Crestin-Democrat) a facut pasi semnificativi catre scaderea nivelului impozitarii si s-a angajat sa introduca o cota unica de 16% incepand cu anul viitor. Dar aceste eforturi nu isi vor arata utilitatea fara o reducere a nivelului cheltuielii publice. Desigur ca pentru o dinamizare autentica a economiei si reducere a cheltuielilor este nevoie de curaj politic.

Avantul va fi cu atat mai dificil, cu cat recentul dezastru ecologic din Vestul Ungariei anunta cheltuieli infrastructurale serioase. Totusi, Cabinetul guvernamental care redacteaza in acest moment o Constitutie nu trebuie sa piarda oportunitatea de a limita nivelul viitor al cheltuielii publice prin introducerea unui plafon anual exprimat ca procent din PIB. Pentru ca cel mai sigur mod de a ridica Ungaria din starea de paralizie economica a ultimilor ani este punerea accentului pe raspunderea individuala in investitii. Acest principiu nu a fost infirmat de stiinta economica, dincolo de regretabila moda de a imprastia costurile falimentelor.

In fine, o a cincea idee este protejarea suveranitatii nationale. Ungaria este membra a Uniunii Europene, ceea ce complica incercarea de a reforma Constitutia. Trebuie totusi decis daca Ungaria este un stat suveran care isi creeaza o Constitutie nationala a carei legitimitate este derivata din consimtamantul cetatenilor ei sau este un membru al unei Uniuni angajat intr-un exercitiu steril. Daca inca credem ca statul-natiune este cel mai bun mecanism de garantare a domniei legii, noua Constitutie a Ungariei ar trebui sa-si protejeze suveranitatea in relatiile cu Uniunea. Acest lucru poate fi realizat printr-o clauza constitutionala care sa stipuleze ca toate tratatele, legile si reglementarile isi capata forta legala prin aprobarea de catre parlament.

Procesele constitutionale sunt in primul rand chestiuni politice, nu legale. Totusi, procedura conteaza. In Ungaria ne confruntam deja cu critici ale eforturilor de reforma constitutionala duse de guvern. Anumite organizatii ale societatii civile si-au anuntat public refuzul de a fi parte a procesului de reforma. Criticii spun ca procesul este nedemocratic, intrucat cetatenii nu au ales FIDESZ-KDNP pentru a ratifica o noua Constitutie si ca deci va fi un document partizan. Dincolo de exagerari, guvernul va trebui sa ia in serios procesul constitutional. Optiunile procedurale sunt: 1) ratificarea noii Constitutii prin mecanismele obisnuite ale parlamentului, unde FIDESZ-KDNP detine supermajoritatea necesara pentru ratificare; 2) apelul la un referendum national, care probabil va avea si functia unui vot national de incredere pentru guvernul Orban sau 3) formarea unei conventii nationale de ratificare. Formarea unei conventii nationale ar fi de departe optiunea preferabila. Ar reflecta, in primul rand, faptul ca acest proces este mai presus de operatiunile obisnuite de guvernamant. Apoi, ar furniza legitimitate nationala, fara a subordona o chestiune constitutionala unui proces populist precum un referendum.

La doua decenii dupa caderea comunismului, Ungaria poate incheia oficial acest episod si reda increderea in principiile libertatii si responsabilitatii individuale, renuntand la toate formele de paternalism. Este prea devreme pentru a prezice rezultatul procesului si cat de mult va reflecta noua Constitutie aceste principii. Ceea ce este clar acum este ca Ungaria are o sansa fara precedent de a stabili institutii care sa garanteze drepturile individuale si, in particular, sa incurajeze libera concurenta, care sa genereze o economie prospera.

Domnia legii in Ungaria si pretutindeni trebuie rafinata si intarita. Sentimentul ca orice se poate intampla maine este inca raspandit in tarile postcomuniste si otraveste inovatia economica, sectorul de afaceri si societatea civila. Starea perpetua de incertitudine trebuie inlocuita de increderea cetatenilor intr-un guvernamant limitat constitutional.

Proiectul Constitutia Libertatii al Common Sense Society si proiectul geaman derulat de CADI si Fundatia „Konrad Adenauer“ in Romania incearca sa angajeze un public larg intr-o dezbatere care, mai mult decat oricare alta, ne priveste pe toti. Incercam fiecare sa facem intelese principiile unei societati juste si sa promovam o constitutie care sa ofere temelia unui viitor in care indivizii sa se bucure de libertate politica, egalitate in fata legii si prosperitate economica.

MARION SMITH, presedintele Common Sense Society, Budapesta

Traducere de IONUT STERPAN

[Publicat initial in revista 22 in colectia ‘O Constitutie pentru Libertate III’]

Sa observam ca nu este necesar aici sa presupunem reaua vointa a cuiva. Preluand un vechi argument formulat de Thomas Hobbes, (aproape) nimeni nu crede sincer despre sine sau despre rolul social pe care il indeplineste ca nu este extrem de important. Mai mult, atunci cand oamenii spun „cutare si cutare domenii sunt prioritare“ sau „cutare valori morale sunt esentiale“, de multe ori ei sunt manati de o grija genuina pentru binele social, si nu doar de ideea obtinerii unor avantaje inguste. Problema este aici de ordin semantic. Aproape intotdeauna, prin „prioritar“ se intelege „trebuie finantat mai mult de catre stat“ sau „trebuie reglementat mai in detaliu“, iar prin „esential“ se intelege impunerea juridica a unei agende de ordin moral (spre exemplu, incriminarea unor „infractiuni“ lipsite de victime, in numele unor notiuni abstracte).

Stim din experienta (cred ca toata lumea are astfel de prieteni sau cunoscuti) cat de greu este sa ne formam niste asteptari rezonabile cu privire la comportamentul oamenilor exuberanti. Entuziasmul lor funciar, dublat de credinta puternica in valoarea si altruismul propriilor idei duc la o avalansa de initiative, sustinute cu multa energie si a caror succesiune e imposibil de anticipat. Sursa entuziasmului de azi e uneori obiectul scepticismului de ieri si, in genere, nu avem niciun indiciu despre ce va fi esential maine. Cu atat mai greu ne va fi sa anticipam cadrele interactiunii cu o guvernare exuberanta.

Iar impactul este la o cu totul alta scara, deoarece cursa pentru promovarea sociala a unor scopuri particulare admite o pluralitate de „castigatori“. De exemplu, guvernarea, plina de bune intentii, cu urechea deschisa la dorintele publicului va decide azi ca X (un domeniu, o categorie sociala etc.) este prioritar si trebuie sprijinit financiar. Mijloacele sunt intim conectate cu ierarhizarea scopurilor: spre exemplu, vor fi obtinute prin taxarea lui Y, mai putin important. Doar ca maine se poate intoarce roata. Y poate dovedi ca este la fel de vital sau ca este indreptatit la o compensatie pentru efortul facut pentru X. In primul caz, guvernarea sensibila si empatica il poate taxa pe Z (nici nu trebuie sa fie modesta cand are la dispozitie, de fapt, tot alfabetul), iar in al doilea, spre exemplu, ii poate oferi lui Y protectie fata de concurenta. Toti castigatorii devin perdanti, platind in schimbul unui privilegiu, pana la urma, mai mult decat obtin de pe urma lui. Sau, oare, nu toti?

Am descris un mecanism prin care oameni sinceri si altruisti, autentic interesati de binele comun, folosind mecanismul unei guvernari la fel de sincere si altruiste, produc efecte devastatoare. Ce se va intampla oare daca inlocuim aceasta ipoteza cu aceea, mai plauzibila in raport cu viata reala, potrivit careia grupurile participante la joc nu sunt compuse, de fapt, din oameni chiar atat de buni? De fapt, nici nu prea conteaza, nu conceptia noastra despre natura umana este in joc aici, ci masura in care excesele guvernarii exuberante pot fi temperate.

Cred ca nucleul dur al abordarilor constitutionale de tip liberal rezida tocmai in ideea ca exact aceasta este zona in care trebuie sa cautam rolul vital al unei constitutii.

Il indeplineste Constitutia Romaniei, in forma sa actuala? Suficient sa ne gandim la festivalul ordonantelor de urgenta din deceniile de postcomunism sau la un indicator simplu, de tipul numarului de pagini de reglementari anuale sau de tipul ponderii statului in PIB, pentru a avea un raspuns.

Cum ar putea sa-l indeplineasca? Poate printr-un mecanism de tipul celui propus de scoala alegerii publice, poate printr-un altul. Discutia tehnica este uriasa, iar multe dintre coordonatele ei particulare sunt abordate in articole din acest supliment sau din precedentele doua. As sugera aici doar o idee generala, pretehnica: renuntarea la presupozitia actuala, pe care am putea-o caracteriza ca o „prezumtie in favoarea legiferarii“ (M.R. Solcan) cu notiunea liberala a unei „prezumtii in favoarea libertatii“. Pentru a-l parafraza pe Robert Nozick, limitand constitutional puterile si extinderea guvernamantului, limitam de fapt raul pe care ni-l putem face unii altora prin intermediul acestuia.

Emanuel Mihail Socaciu

[Publicat initial in revista 22 in colectia ‘O Constitutie pentru Libertate III’]

Cele doua exemple pomenite mai sus sugereaza ca o constitutie este definita atat de text, cat si de o intreaga traditie de raportare a actorilor politici, a reprezentantilor statului si a cetatenilor fata de prevederile respective. O constitutie care se sprijina pe o astfel de traditie este o constitutie care „functioneaza“, adica isi indeplineste activ rolul de garant al regulilor si drepturilor fundamentale.

Traditia noastra constitutionala a fost reintemeiata in 1991, dupa schimbarea de regim. Douazeci de ani e un timp scurt in viata unei constitutii. Totusi, ar putea fi cazul sa o schimbam. Date fiind conditiile in care a fost conceputa si adoptata, este poate doar un exercitiu stangaci, de tranzitie. Pana acum, dezbaterile cele mai aprige s-au purtat cu privire la configuratia institutiilor politice si la raportul dintre puteri. Teme importante, fara indoiala. Merita totusi sa ne amintim ca, in practica, aceste configuratii, diferite de la tara la tara, sunt de obicei rezultatul unui compromis istoric intre actorii politici, si nu al unei formule infailibile. Experienta din tarile cu regimuri solide constitutional-democratice ne arata ca stabilitatea se obtine greu: in momentul adoptarii regulilor, acestea sunt aprig contestate. Odata adoptate, sunt insa acceptate treptat de fortele politice majore. In perioada urmatoare, regulile sunt modificate doar marginal, prin proceduri lente si dezbateri indelungate. Lectia pare sa fie ca, intr-un regim constitutional puternic, actorii politici se adapteaza regulilor, si nu invers.

Se prea poate ca deficientele arhitecturii puterii stabilite in 1991 sa fie prea mari si edificiul sta sa se prabuseasca peste noi, desi acest lucru ramane de dezbatut. Despre arhitectura constitutionala a drepturilor se discuta insa destul de putin. In fond, drepturile constitutionale exista pentru ca noi credem ca anumite drepturi sunt mai presus de altele, adica prea importante pentru a le abandona procesului legislativ determinat de dispute politice de moment. Cum decidem care sunt aceste drepturi? Am putea face o lista cu toate drepturile pe care fiecare cetatean le-ar putea considera ca fundamentale. Dezavantajul acestui procedeu este ca ne-am trezi cu o inflatie de drepturi, multe dintre acestea contradictorii, multe care n-ar fi acceptate ca atare de majoritate. Procesul politic ar fi ingreunat peste masura, cu marele pericol ca, in practica, drepturile constitutionale sa ramana „pe hartie“, sa fie curent incalcate. La fel cum se intampla cu moneda, inflatia duce si aici la devalorizare.

Avem de-a face cu o inflatie de drepturi in Constitutia Romaniei? Am fost surprins sa vad cat de putin alarmata a fost opinia publica de decizia guvernului de a invoca, vara trecuta, privilegiul constitutional de a restrange drepturi constitutionale in numele salvgardarii regimului democratic (Art. 53). In argumentatia guvernului, soarta democratiei romanesti atarna, nici mai mult nici mai putin, decat de acordul cu FMI. Curtea Constitutionala a fost de acord. Daca doar atat e suficient sa ne faca sa renuntam la garantii constitutionale, inseamna ca nu avem de fapt garantii constitutionale. Ca autorii Constitutiei au crezut ca exercitarea unor drepturi fundamentale ar putea pune in pericol stabilitatea regimului in timp de pace ne spune ceva despre cat de fundamentale sunt de fapt aceste drepturi.

Guvernul a recurs la acest artificiu periculos pentru ca exista alte prevederi constitutionale care-l impiedicau sa taie pensiile si salariile bugetarilor. Este vorba de Art. 41, care garanteaza dreptul la munca, ceea ce, in jurisprudenta constitutionala, include si dreptul la totalitatea salariului.

Cred ca putem conveni ca e absurd ca guvernul sa fie impiedicat prin constitutie sa ia masuri de austeritate, indiferent ce credem despre politicile actuale. N-ar fi mai rezonabil, in acest caz, sa renuntam la ambele articole care transfera ceea ce ar trebui sa fie obiectul unei confruntari politice intr-un obiect de disputa constitutionala? In loc sa ne intrebam care sunt drepturile pe care am vrea sa le vedem pomenite in Constitutie, sa ne intrebam mai bine care sunt drepturile pe care nu le putem abandona fara a renunta la democratie si stat de drept. Acesta s-ar putea dovedi un ghid mai util pentru reforma constitutionala, care sa asigure un larg acord privind drepturile fundamentale si care sa simplifice hatisul drepturilor (si derogarilor) constitutionale.

Paradoxal, o constitutie trainica si eficace este o constitutie care-si propune sa garanteze doar cateva drepturi, dar drepturi pe care toti cetatenii, la putere sau in opozitie, bogati sau saraci, le cunoastem si le consideram fundamentale. Aceste drepturi ar putea fi cu adevarat privite de opinia publica drept cheia de bolta a unui regim democratic, iar garantarea lor permanenta drept o problema cruciala.

Radu Cristescu

[Publicat initial in revista 22 in colectia ‘O Constitutie pentru Libertate III’]

Daca legile au ca scop desfasurarea eficienta a diverselor activitati ale statului, aparare, educatie, administratie etc., constitutia are insa un rol fundamental diferit, rolul pastrarii echilibrului de putere care garanteaza drepturile si libertatile cetatenilor. Ca urmare, strategia de reforma a constitutiei are cu totul alta forma decat cea a legilor. Legile urmaresc buna functionare a statului, dar constitutia urmareste insasi existenta statului.

Exista un adevar istoric fundamental care sta la baza oricarei constitutii. O constitutie este expresia unui acord intre elitele care detin puterea la un moment dat, acord care se doreste a fi permanentizat, in asa fel incat, ulterior acordului, niciuna dintre parti sa nu piarda ceea ce a castigat deja. O constitutie este, asadar, forma juridica pe care o imbraca un echilibru de putere. Daca acest echilibru de putere are ca efect transformarea privilegiilor in drepturi si extinderea drepturilor de la elite catre intregul corp al societatii, atunci ne aflam in fata unei constitutii democratice. Rolul fundamental al unei constitutii democratice este, prin urmare, mentinerea acestui echilibru de putere intre fortele prezente in societate, in asa fel incat drepturile si libertatile membrilor societatii sa nu fie inlaturate de vreuna dintre factiuni, in cazul in care ajunge la putere. Tinand cont de tendinta oamenilor de a acapara puterea si de a urmari maximizarea interesului propriu in dauna intereselor celorlalti, constitutiile democratice introduc sisteme institutionale care incearca sa evite ca o parte a societatii sa detina controlul total, in asa fel incat setul de drepturi si libertati sa nu poata fi negat partii din societate care nu se afla la putere. In esenta, aceste sisteme institutionale nu fac decat sa imparta puterea in cat mai multe zone ale societatii, in asa fel incat nicio singura factiune sa poata detine toata puterea la un moment dat. Asa avem separatia puterilor in stat, controlul parlamentar asupra serviciilor secrete, controlul civil asupra armatei, independenta justitiei, imunitatea parlamentara, dreptul la greva etc. Scopul tuturor acestor aranjamente institutionale nu este functionarea eficienta a statului, ci garantarea faptului ca nicio factiune politica sau niciun segment al societatii nu poate unilateral schimba echilibrul de putere care asigura drepturile si libertatile tuturor.

Daca am aplica acest tip de sistem de organizare unor firme, ministere sau corpuri de armata, le-am transforma in organizatii extrem de ineficiente, in care, puterea fiind distribuita intre diverse grupuri, nu ar mai functiona nimic, din cauza costurilor de coordonare. Pe cand, daca am aplica strategia modificarii regulilor in scopul eliminarii costurilor de coordonare si al concentrarii puterii in cazul constitutiei si al statului, am ajunge la controlul unei singure surse de putere (grup, elita) asupra intregului stat, exact ceea ce urmareste sa evite constitutia.

Sa facem o aplicatie a acestui principiu in cazul reformei constitutionale din Romania. De ceva vreme se pune problema schimbarii constitutionale. Principalul motiv invocat pentru schimbare este rezolvarea unei tensiuni intre rolul presedintelui si rolul guvernului in componenta executiva a puterii de stat. Aceasta tensiune este considerata responsabila de paralizarea reformei si de facilitarea aparitiei instabilitatii politice, privita ca un element negativ care impiedica Romania sa progreseze. Pentru a rezolva aceasta problema, trebuie eliminata sursa instabilitatii politice care nu este temporara, ci structurala, determinata de formula semiprezidentiala a Constitutiei din 1991.

Majoritatea propunerilor de rezolvare a acestei probleme privesc modificarea constitutiei in scopul eliminarii blocajelor decizionale de la nivelul Executivului. Solutia propusa este eliminarea bipolaritatii Executivului fie in favoarea presedintelui, dupa modelul american, fie a premierului, dupa modelul german. Ambele versiuni insa pornesc de la premisa ca un Executiv omogen ar fi mai dezirabil decat un Executiv eterogen. Similitudinea cu gandirea administrativ-managerial-militara este evidenta. Cei care doresc aceasta schimbare considera ca scopul unei constitutii este guvernarea eficienta si reforma rapida. De aceea, ar dori concentrarea puterii executive intr-o singura mana, fie ea a premierului numit de parlament, fie a presedintelui ales direct.
Premisa de la care pleaca cei care sustin aceasta solutie este ca in Romania exista doua forte care se opun una celeilalte, una reformatoare si alta conservatoare, si ca ar trebui ca acest blocaj sa fie transat si castigatorul sa ia tot (si sa faca reforma, in cazul fericit in care este reformist, sau sa tina totul pe loc, daca avem nenorocul sa fie conservator).

Putem sa ne punem in aceasta situatie intrebarea lui Karl Popper: care este sistemul cel mai dezirabil, sistemul care le da puterea totala celor mai buni (reformisti sau nu) sau sistemul care elimina cel mai repede persoanele incompetente si nu le permite sa faca un rau prea mare?

Analizand rational aceasta intrebare, raspunsul este varianta a doua. Or, tocmai aceasta este varianta care functioneaza acum potrivit Constitutiei. Este suficient sa avem un presedinte de o culoare politica si un premier de alta culoare, asa incat niciunul dintre ei sa nu poata acapara toata puterea, ceea ce ar duce, stim din experienta, mai degraba la abuzuri decat la mari reforme. Efectele acestei competitii sunt intotdeauna bune din perspectiva garantarii drepturilor cetatenilor. Fiecare dintre adversari trebuie sa convinga un numar cat mai mare de sustinatori. In felul acesta, drepturile unui numar cat mai mare de cetateni sunt respectate, fiind aparate fie de premier, fie de presedinte. Orice abuz va fi imediat taxat. Orice derapaj de la stricta legalitate va fi prompt dezvaluit, ca arma in lupta dintre palate. Guvernul este obligat sa guverneze bine. Presedintele este obligat sa vegheze la respectarea legalitatii.

Din perspectiva pastrarii echilibrului de putere, o solutie mai buna ar fi conservarea actualei bipolaritati cu echilibrarea prerogativelor celor doi concurenti: facilitarea posibilitatii presedintelui de a dizolva parlamentul si de a demite guvernul, in paralel cu eliminarea prerogativei presedintelui de a desemna premierul. In acest fel, presedintele nu poate influenta constituirea unei anumite majoritati prin numirea arbitrara a premierului, dar poate dizolva parlamentul, daca acesta nu reuseste sa isi desemneze si sa isi aleaga un premier. De asemenea, presedintele ar trebui ales la mijlocul mandatului parlamentului, pentru a evita ca un partid sa obtina intr-o singura runda de alegeri ambele functii. O asemenea solutie ar implica negocieri multiple si coordonari intre presedinte, parlament si guvern care ar face imposibila impunerea unilaterala a vointei unui singur partid sau a unui singur grup de interese, dar, evident, ar creste riscul instabilitatii politice.

Insa nu instabilitatea politica, de altfel un fenomen firesc intr-o democratie parlamentara cu sistem de vot proportional, este problema fundamentala a Romaniei, ci lipsa unei alternative la clasa politica actuala, efectul pervers al introducerii unui prag electoral, care paralizeaza orice incercare a unui partid nou format de a patrunde in parlament si blocheaza scena politica. Daca ar trebui sa facem vreo schimbare, aceasta ar fi cea decisiva: sa deblocam scena politica prin scaderea pragului electoral. Romania nu sufera din cauza prea multei democratii, ci din cauza unui deficit de democratie. Dar acest lucru se poate schimba fara a umbla deocamdata la Constitutie. E suficienta modificarea Legii electorale.

Exista insa o serie de modificari minimale ale Constitutiei, care ar asigura un echilibru de putere mai stabil intre fortele politice dominante, cu consecinte clar benefice atat pentru fortele politice in disputa, cat si in privinta stabilirii unui cadru predictibil al functionarii institutiilor statului si al garantarii drepturilor si libertatilor cetatenilor.

Pe langa modificarea prerogativelor presedintelui in sensul de mai sus, ar fi necesara schimbarea procedurii de numire a membrilor Curtii Constitutionale. Ei ar putea sa nu mai fie numiti politic, ci sa fie trasi la sorti dintre toti judecatorii romani care indeplinesc criteriile din Constitutia actuala, plus alte criterii profesionale si, de ce nu, academice. Acest procedeu ar asigura independenta de facto, nu numai de jure a Curtii si va restabili rolul sau de arbitru impartial al constitutionalitatii pe care nici presedintele, nici parlamentul nu il pot avea. In prezenta unui arbitru constitutional impartial, cei doi competitori ar fi obligati sa coopereze ghidandu-se dupa principiile generale trasate de Constitutie.

Facilitand competitia intre premier si presedinte, Constitutia, desi ar impune costuri de cooperare mai mari intre fortele politice, ar raspunde mai bine scopului sau fundamental de a pastra echilibrul de putere din societate care garanteaza drepturile si libertatile tuturor, fara a prejudicia sansele vreunei formatiuni politice de a avea acces la putere.

Laurentiu Gheorghe

[Publicat initial in revista 22 in colectia ‘O Constitutie pentru Libertate III’]

Conceptul de subsidiaritate a dobandit o sustinere teoretica si empirica tot mai solida in ultimele decenii, in special multumita studiilor Scolii de la Bloomington, care au capatat rasunet mondial anul trecut odata cu Premiul Nobel in economie castigat de Elinor Ostrom. Argumentul in favoarea subsidiaritatii se bazeaza pe descoperirile despre eficienta si stabilitatea guvernarilor locale si, respectiv, a organizarilor policentrice, in opozitie cu organizarile de tip centralizat, a caror functionare este bazata pe ierarhii piramidale. Exista doua criterii, complementare, dupa care poate fi apreciata o corecta separatie verticala a puterilor.

Primul criteriu este eficienta. Conform subsidiaritatii, deciziile care afecteaza o comunitate trebuie luate de reprezentanti cat mai apropiati de membrii comunitatii. Orice decizie venita de la departare, de la un „centru“ trebuie justificata aratandu-se ca problema pe care o adreseaza decizia respectiva nu putea fi rezolvata la un nivel mai local. Vorbim de guvernare locala atunci cand o comunitate isi rezolva singura problemele: cand decide singura ce reguli sa aiba, cand isi apara singura respectarea regulilor si cand se autosustine financiar (cu exceptia unor situatii de urgenta). Subsidiaritatea spune ca toate aceste trei aspecte trebuie pastrate la nivelul cel mai local cu putinta, dar accepta ca diferite probleme trebuie adresate de la niveluri diferite de organizare. Asadar, eficienta in rezolvarea problemelor publice apare atunci cand nivelurile guvernarii sunt corect delimitate, iar domeniile de autoritate le sunt alocate pornind de la logica mentionata.

Al doilea criteriu este functionarea „contraponderilor si echilibrarilor“ (checks and balances), care au ca scop prevenirea si evitarea abuzurilor. Din acest punct de vedere sunt de maxim interes relatiile dintre nivelurile guvernarii. Polii discutiei sunt imixtiunea ilegitima a guvernarii centrale in problemele locale, pe de o parte, si prevenirea abuzurilor guvernarii locale, pe de alta parte. Aceasta problema este adresata de un concept complementar celui de subsidiaritate, si anume policentricitatea. Prin policentricitate se intelege un anumit tip de organizare a comunitatilor locale autoguvernate in sisteme sociale mult mai mari si mai complexe, precum sunt statele moderne. Multe probleme nu pot fi rezolvate la nivel strict local. Prin urmare, trebuie sa existe si reguli mai generale, care sa vina de la un nivel mai inalt. Spre exemplu, tiraniile locale nu trebuie permise – si este sarcina nivelului central al statului (sau al UE) sa asigure ca anumite drepturi universale ale individului sunt respectate in toate comunitatile, indiferent de opiniile predominante in aceste comunitati. O chestiune precum protejarea minoritatilor etnice sau religioase nu este problema interna a unei comunitati locale, ci este o problema de ordin general. Esential insa este ca nivelurile de decizie mai inalte sa nu ia decizii decat exclusiv in astfel de probleme de ordin general. Policentricitatea asigura acest lucru conceptualizand nivelurile mai inalte de organizare ca fiind asociatii de reprezentanti ai comunitatilor locale, de multe ori formate voluntar pentru a adresa probleme de interes comun. In Romania nu se poate intampla acest lucru pentru ca traiectoria luata incepand cu reforma administrativa si Constitutia din anii 1860 a fost una centralista, care a distrus atat traditia comunitatilor autoguvernate locale („obstile“), cat si autoguvernarea oraselor premergatoare statului modern. Centralizarea statului a culminat cu totalitarismul regimului comunist.

Astfel intelese, subsidiaritatea si policentricitatea sunt fiecare oglinda celeilalte: subsidiaritatea se refera la spatiul propriu fiecarui nivel al guvernarii, iar policentricitatea priveste agregarea autoguvernarilor locale in sistemele compozite.
In continuare vom detalia intelesul si spatiul autoguvernarii locale. Aspectul-cheie sunt legile si reglementarile. Pe langa motive care tin de numarul mare si slaba lor calitate, unul dintre principalele motive pentru care legile nu se aplica in Romania este acela ca cei care trebuie sa le aplice au interesul sa nu o faca (sunt corupti si obtin avantaje de pe urma aplicarii discretionare a legilor), nu au informatiile necesare (chiar daca sunt de buna-credinta) si nu sunt pedepsiti daca nu-si fac datoria. Aceste probleme nu au absolut nimic de-a face cu mentalitatea sau cultura romana, ci sunt consecinta directa a organizarii ierarhice a statului: legatura dintre vointa publicului elector si rezultat (fie el de natura institutionala – calitatea si respectarea legilor, ori constand in furnizarea unor bunuri si servicii publice directe - sosele, sanatate, educatie etc.) este una prea vaga, din cauza ca este intermediata de prea multe esaloane succesive de politicieni si administratie publica. Intr-o organizare ierarhica precum cea mostenita de la regimul comunist, la fiecare nivel din ierarhie se pierde cate ceva din scopul originar al binelui public. Acest lucru este inevitabil in conditiile actuale. Pe de alta parte, daca regulile sunt create chiar de catre membrii unei comunitati, direct ori prin reprezentantii lor imediati, daca monitorii sunt membri ai comunitatii sau angajati de ei si daca totul se desfasoara pe banii comunitatii, si nu pe banii altora, toti participantii din sistem au un interes personal ca regulile sa fie respectate – nu le convine sa tolereze profitori sau sa vada ca banii lor sunt irositi. Aceeasi logica se aplica apoi la nivelurile mai inalte ale organizarii policentrice. Astfel se elimina problema de a avea legi doar pe hartie.

Explicitand, autoguvernarea locala necesita, in plus fata de libertatile de autoreglementare si autoorganizare discutate mai sus, inca doua elemente: autofinantare si un mediu politic local competitiv.
Sistemul fiscal actual consta in colectarea centralizata a taxelor, urmata de redistributia lor catre nivelul local - este clar ca trebuie asigurata coerenta intre principiul subsidiaritatii si structura sistemului fiscal. In sistemul redistributiv actual, banii publici se disipeaza chiar mai repede decat scopul in nenumaratele ineficiente si abuzuri. Iata de ce bunurile si serviciile publice furnizate local trebuie platite direct acolo, iar nivelului central trebuie sa ii fie platite doar bunurile si serviciile publice efectiv furnizate de acesta, ca apararea, diplomatia, nivelurile superioare ale justitiei etc.

Contraargumentul des invocat - ca unele judete sunt sarace si nu isi pot permite plata acestor bunuri - este gresit, pentru ca poate exista o taxa centrala destinata asistentei acestor judete fara ca intreg sistemul sa fie organizat redistributiv.
Celalalt aspect, competitivitatea mediului politic local, este critic. Regulile exotice ale procesului politic si sistemul de redistributie fiscala de la nivelul central catre cel local (intermediat de consiliile judetene) sunt tocmai sursele puterii baronilor locali. Acestia exista ca fenomene ale tranzitiei pentru ca exista o nisa, plasata la interfata dintre nivelul local si cel central, care in sistemul actual le permite atat controlul fluxului de resurse dinspre nivelul local catre cel central (voturi), cat si a celui invers (bani). Eliminarea ambelor distorsiuni (electorala si redistributiva) este preconditia absolut necesara functionarii subsidiaritatii si policentricitatii ca mecanisme de crestere a prosperitatii economice si de realizare a idealului reprezentativitatii democratice.

Sa subliniem dezideratul spre care trebuie sa tindem. Daca reprezentantii locali nu ar mai avea posibilitatea sa primeasca fonduri pentru tot felul de proiecte de interes strict local, fonduri care se acorda pe criterii politice, si li s-ar da in schimb libertatea de a organiza aceste proiecte la nivelul local, rezultatul ar fi un proces de experimentare institutionala pus in slujba contribuabilului: principalii „clienti“ ai reprezentantilor locali ar deveni cetatenii, si nu autoritatile centrale. In acelasi timp, este necesara cresterea competitiei politice prin abrogarea unor reguli precum alegerea pe lista inchisa a consilierilor locali si judeteni si, respectiv, legarea mandatului lor de partidul pe listele caruia au fost alesi. La acestea se pot adauga si diminuarea restrictiilor privind constituirea de noi partide si dezavantajarea candidaturilor independente. In lipsa unui mediu politic local competitiv, descentralizarea nu poate conduce decat la feudalizare – la fenomenul baronilor locali.

Functionarea autoguvernarii locale permite, la nivelul agregat, si rezolvarea calitatii slabe a regulilor si reglementarilor. Solutia este indirecta, dar mult mai eficienta decat cea actuala. Intr-un sistem descris de subsidiaritate si policentricitate nu exista retete ad hoc impuse tuturor, ci exista o ecologie de reguli. De ce avem legi proaste? Tocmai pentru ca este interzisa experimentarea. Crearea de sus in jos a legilor nu este fezabila - problemele locale sunt mult prea diverse si specifice pentru a putea fi rezolvate unitar, centralizat. Solutia optima este aceea de a permite variatiile intre autoguvernarile locale, de a le lasa sa experimenteze ce merge si ce nu si de a lasa comunitatile sa se imite unele pe altele.

Descentralizarea este procesul prin care se poate trece de la starea actuala catre idealul subsidiaritatii. Procesul de descentralizare care a avut loc in ultimii ani a fost realizat pe principii gresite: nu exista nici acum o descentralizare a regulilor si a controlului resurselor si nici a procesului politic local. Din acest motiv, guvernarea locala nu exista in Romania si nici nu poate exista, atata timp cat oamenilor nu li se acorda puterea si mijloacele de a decide singuri cum sa se organizeze.

Horia Terpe si Vlad Tarko

[Publicat initial in revista 22 in colectia ‘O Constitutie pentru Libertate III’]

In categoria protectiei sociale intra o serie de reglementari care denatureaza piata muncii, cum ar fi salariul minim, jurisdictia statului asupra criteriilor de angajare si concediere, cat si reglementarile si controalele speciale privind conditiile de munca. Salariul minim impus expres de catre Art. 41, alin. 2 din Constitutie are, ideal vorbind, menirea de a ridica standardul pentru slujbele cele mai prost platite, deci pentru oamenii cel mai slab calificati. El sufera insa de trei neajunsuri.

In primul rand, altereaza functionalitatea pietei in dauna muncitorului. Daca un pret creste, atunci cererea scade. Astfel, atunci cand pe piata se stabileste pretul (salariul) pentru o munca, iar statul creste artificial acest pret, reactia angajatorilor nu va fi sa angajeze acelasi numar de lucratori calificati la un pret mai mare, ci sa angajeze mai putini lucratori cu o calificare superioara. In acest fel, salariul minim ii impinge catre somaj sau catre piata neagra pe aceia a caror calificare nu atinge standardul care ar realiza salariul minim in mod natural, limitand libertatea oamenilor de a munci.

In al doilea rand, consacrarea in Art. 41 alin. 2 in cadrul conceptului de drept la protectie sociala a obligatiei statului de a stabili un regim de munca special pentru categorii cum ar fi femeile sau tinerii nu poate fi privit, indiferent de lumina politica in care ar fi pusa in virtutea „discriminarii pozitive“, ca altceva decat consacrarea legitimitatii discriminarii legale.

In al treilea rand, dupa o enumerare consistenta de probleme care ar putea justifica interventia statului, alin. 2 lasa posibilitatea extinderii masurilor de protectie sociala fara niciun fel de limita conceptuala exprimata.

Dreptul la greva, formulat in Art. 43, sta mai presus de vointa oricaror parti care ar cauta sa cumpere si, respectiv, sa vanda munca.

Trebuie inteles ca efectul este nu de a acorda ceva angajatului, ci de a lua ceva de la acesta. In momentul in care angajatorul stie ca orice ar scrie in contract, persoana angajata vine cu puterea de a-i bloca activitatea, angajatorul sau angajatoarea va lua in calcul aceste costuri. In consecinta, ii va scadea din remuneratie suma cu care calculeaza ca risca sa fie pagubit din participarea acestui angajat la eventuale greve. Dreptul la greva este, deci, un drept pe care statul ne forteaza sa ni-l cumparam.

Cat este el de util ? In contextul economic de astazi, piata este suficient de dezvoltata incat sa dea rezolvari naturale pentru situatii de abuz al angajatorului, fara sa fie nevoie de un drept al angajatilor de a bloca activitatea economica. Pentru ca un cadru al liberei concurente asigura prezenta altor potentiali angajatori, chiar fara un drept special la greva, asociatii libere ale muncitorilor pot ameninta cu demisia atunci cand doresc conditii mai bune. De aici lucrurile pot evolua in doua feluri. Daca, in contextul de piata in care sunt cerute, cererile sunt intemeiate, angajatorul le va acorda, pentru ca nu va gasi altii care sa lucreze in aceleasi conditii. Daca cererile nu sunt intemeiate in contextul de piata in care au fost cerute, angajatorul va putea accepta demisia angajatilor nemultumiti si va angaja altii in aceleasi conditii.

Nu este legitim a cere conditii mai bune cat timp altii sunt mai mult decat fericiti sa lucreze in conditiile prezente. Eroarea economica prezenta in Constitutie este de a presupune ca putem stabili cat valoreaza o munca altfel decat prin pretul cu care ea este tranzactionata. Efectul ei este de a bloca activitatea economica. Eroarea este insa si de ordin moral. Efectul acordarii dreptului la greva este de a-i bloca in somaj sau in conditii mai proaste pe toti cei care ar fi dispusi sa munceasca in locul grevistilor.

Sistemul generat de acest cadru constitutional, la nivel declarativ, protejeaza, dar in realitate blocheaza munca. Dreptul la protectie sociala si greva, cumulat cu obligativitatea contractelor colective forteaza angajatii si angajatorii la restrictii ce descurajeaza performanta economica si recompensarea muncii valoroase. Efectul obtinut este acela al punerii artificiale in opozitie a sindicatelor „protejate“ de stat si a angajatorilor, care vor fi culpabilizati pentru reactia lor naturala de a incerca sa recupereze costurile suplimentare generate de cadrul constitutional ostil pietei.

Serban Pitic si David Moscovici

[Articol publicat initial in revista 22 in colectia ‘O Constitutie pentru Libertate III’]

Asa fiind, poporul nu isi poate exprima vointa decat in mod direct. Cu alte cuvinte, suveranitatea populara nu poate fi reprezentata, ci doar manifestata nemijlocit, pentru ca cetatenii vii sunt cu necesitate prezenti si pot actiona prin proprie vointa. Natiunea, in schimb, nu isi poate manifesta niciodata vointa in mod direct, pentru ca cetatenii morti si cei inca nenascuti nu au cum sa isi manifeste vointa in prezent. Prin urmare, vointa natiunii nu poate sa fie decat reprezentata. Rezumand, suveranitatea populara poate delega competente (in principal, competentele executive), dar nu poate avea organe reprezentative, intrucat nu poate fi impiedicata sa se manifeste direct. Suveranitatea nationala, in schimb, nu poate avea decat organe reprezentative, intrucat nu se poate manifesta decat prin reprezentare.

Optiunea pentru un tip sau altul de suveranitate are consecinte semnificative asupra arhitecturii constitutionale. Astfel, daca suveranitatea apartine natiunii, puterea legislativa devine principala putere a statului, corpul legiuitor fiind reprezentantul prin excelenta al natiunii. Daca suveranitatea apartine poporului, puterea legislativa ramane, in fond, nedelegata; poporul isi pastreaza aceasta putere, el putand sa isi manifeste oricand vointa in mod direct. Camerelor legiuitoare le este delegata doar o competenta, nu o putere propriu-zisa. In contextul suveranitatii populare, parlamentul nu „reprezinta“ vointa natiunii, ci „executa“ vointa poporului prin competenta de a legifera, care ii este delegata. Spre deosebire de parlamentul national, parlamentul popular este o specie de putere executiva, pierzandu-si astfel o parte din atributiile, din prestanta si din importanta pe care le are parlamentul national.

Actuala Constitutie a Romaniei nu este singura care prevede coexistenta celor doua tipuri de suveranitate – nationala si populara. Problema este insa urmatoarea: cum intre cele doua tipuri de suveranitate pot aparea in mod evident tensiuni, actuala Constitutie nu prevede modul in care suveranitatea nationala poate coexista cu cea populara astfel incat tensiunile generate de aceasta coexistenta sa fie cat mai reduse cu putinta sau chiar anulate.

Parlamentul Romaniei, de exemplu, este caracterizat de Art. 61 alin. 1 din Constitutie drept „organul reprezentativ suprem al poporului roman“, ceea ce transforma parlamentul intr-o institutie ambigua: pe de o parte, el este organ reprezentativ suprem, deci este definit ca parlament national, pe de alta, este organ al poporului, deci este definit ca parlament popular.

Dincolo de ambiguitatea raporturilor dintre cele doua notiuni de suveranitate cu care opereaza Constitutia, insasi suveranitatea populara este ambigua, asa cum apare ea in prevederile constitutionale. Astfel, sintagma „poporul roman“ poate fi interpretata fara probleme ca insemnand „popor“ in sensul juridic al termenului – si toti juristii o interpreteaza astfel.

Pe de alta parte insa, Art. 1 alin. 3 din Constitutie vorbeste despre „traditiile democratice ale poporului roman“. Dar poporul, in sensul juridic al termenului, exprima in mod necesar prezentul si, ca atare, nu poate avea traditii, fie ele si democratice. Traditii poate avea fie poporul in sensul sociologic al termenului, fie natiunea (care cuprinde si cetatenii din trecut). Este limpede ca referirea la traditii in textul Constitutiei introduce o limitare a libertatii de manifestare a vointei populare, limitare ce constituie o stirbire a suveranitatii populare.

La fel, Art. 13 din Constitutie prevede ca „in Romania, limba oficiala este limba romana“, iar Art. 32 alin. 1 prevede ca „invatamantul de toate gradele se desfasoara in limba romana“ (cu o derogare pentru limbile de circulatie internationala, ca si pentru limbile „minoritatilor nationale“). Constitutia stabileste astfel o comunitate de limba, dincolo de comunitatea de drepturi si obligatii, ceea ce confera conceptului de „popor roman“ conotatii suplimentare celui de „popor“ in sensul juridic al termenului.
Exista, in plus, referiri la identitatea etnica, culturala, lingvistica si religioasa, atat cu privire la „romanii din strainatate“ (Art. 7), cat si cu privire la „minoritatile nationale“ (Art. 6). Astfel, daca interpretam Art. 2 in conjunctie cu celelalte articole mentionate aici, conceptul de „popor roman“ pare sa fie incarcat cu sensuri extrajuridice. Pentru a evita aceasta ambiguitate, sintagma „poporul roman“ ar trebui, poate, inlocuita cu notiunea simpla de „popor“, ca in Constitutia franceza sau in cea italiana, de exemplu.

Sorin Cucerai

[Articol publicat initial in revista 22 in colectia ‘O Constitutie pentru Libertate III’]

Prin Legea 115/1995 privind responsabilitatea ministeriala au fost stabilite conditiile procedurale in care un membru al guvernului poate fi tras la raspundere pentru fapte cu caracter infractional savarsite in exercitiul functiei sale. In conformitate cu Art. 13 alin. 1 din Legea 115/1995 privind responsabilitatea ministeriala, „dezbaterea propunerii de incepere a urmaririi penale in Camera Deputatilor sau in Senat se face pe baza raportului intocmit de o comisie permanenta care, in cadrul competentei sale, a efectuat o ancheta privitoare la activitatea desfasurata de guvern sau de un minister ori de o comisie speciala de ancheta constituita in acest scop“. De ce „inceperea“ urmaririi penale a unui ministru este conditionata de investigarea activitatii desfasurate de guvern sau de minister? Pentru restul cetatenilor egali in fata legii, propunerea de incepere a urmaririi penale vine din partea unui procuror in calitatea lui de mandatar al Ministerului Public, despre care Constitutia Romaniei ne spune la Art. 131 ca „reprezinta interesele generale ale societatii si apara ordinea de drept, precum si drepturile si libertatile cetatenilor“.

Art. 109 alin. 2 din Constitutie prevede ca numai Camera Deputatilor, Senatul si presedintele Romaniei au dreptul sa ceara urmarirea penala a membrilor guvernului pentru faptele savarsite „in exercitiul functiei lor“. Iar Art. 7 alin. 2 si Art. 11 din Legea 115/1999 privind responsabilitatea ministeriala prevad, respectiv, ca membrii guvernului raspund potrivit dreptului comun pentru savarsirea infractiunilor in afara exercitiului functiei lor si ca raspund penal pentru faptele savarsite in exercitiul functiei lor, de la data depunerii juramantului si pana la incetarea functiei, in conditiile prevazute de Constitutie. Modul in care se stabileste sfera „exercitiului functiei“ nu este insa lamurit nici de Constitutie, nici de Codul Penal, nici in Legea 115/1999. Acest lucru va fi decis de „comisie“.

Lucrurile se complica atunci cand trimiterea in judecata a unui ministru este propusa de presedintele tarii. Iata pasii pe care trebuie sa-i urmeze presedintele pentru a putea cere urmarirea penala a unui ministru conform Art. 16 din Legea 115/1999: presedintele Romaniei este sesizat pentru a cere urmarirea penala a unui ministru de catre primul ministru, procurorul general sau seful DNA; sesizarea este analizata de comisia speciala, care face o propunere presedintelui; presedintele adreseaza ministrului Justitiei o cerere in acest scop; comisia speciala, numita pe un mandat de 3 ani, intocmeste un raport cu propuneri privind urmarirea penala sau clasarea sesizarii.

Care este componenta acestei comisii? Conform Art. 16 alin. 4, „componenta acesteia se aproba prin decret al presedintelui Romaniei, la propunerea ministrului Justitiei si a ministrului Administratiei si Internelor“. Nu exista referiri suplimentare la specializarea comisiei si nici la alte mecanisme de echilibrare a provenientei politice a comisiei. Rezultatul este evident: procedurile privilegiate agraveaza distanta dintre sistemul politic si cetateni si introduc o doza intolerabila de instabilitate justitiei din aceasta tara.

Art. 16 nu clarifica daca mai au loc sau nu dezbaterile de care depinde inceperea urmaririi penale prevazuta de Art. 13. Atunci cand au loc, este de asemenea neclar daca ministrul acuzat de fapte penale are dreptul la aparare prevazut si garantat de Art. 24 al Constitutiei Romaniei. Va avea dreptul sa participe si sa fie aparat de un avocat? In ce masura concluziile comisiei pot fi combatute cu argumente procedurale recunoscute de normele penale aplicabile cetatenilor obisnuiti? O necunoscuta este si daca, in cazul in care ministrul acuzat este si parlamentar, au prioritate prevederile privind imunitatea sau cele privind responsabilitatea ministeriala.

Aceste observatii ne determina sa dezvoltam problematica responsabilitatii ministeriale si dupa ce mandatul de ministru s-a incheiat in oricare dintre modurile prevazute de lege. Inainte de a fi modificata, Legea 115/1999 privind responsabilitatea ministeriala continea si prevederi despre cum se desfasoara urmarirea penala in cazul fostilor membri ai guvernului. Insa prin decizia Curtii Constitutionale nr. 665/2007 au fost declarate ca fiind neconstitutionale alineatele 2 si 3 ale Art. 23 din Legea 115/1999, exceptia de neconstitutionalitate fiind ridicata de domnul Adrian Nastase. Articolele respective stabileau ca „Urmarirea penala si judecarea fostilor membri ai guvernului pentru infractiunile savarsite in exercitiul functiei lor, astfel cum acestea sunt prevazute de Art. 7-11, se efectueaza potrivit normelor de procedura penala de drept comun“ si ca „Prevederile de ordin procedural ale prezentei legi nu se aplica fostilor membri ai guvernului in nicio situatie“. Asa cum am mai aratat si cu alta ocazie, argumentele Curtii Constitutionale sunt greu de comentatat.

In motivarea deciziei se folosesc sintagme de genul „protectia demnitarilor impotriva abuzurilor“ sau „interesul public“ si, in opinia mea, demonstreaza rea-credinta, spirit partinitor, interese josnice si obedienta fata de structurile politice.

In conditiile legale actuale, este greu de raspuns la intrebarea „cat timp dupa terminarea mandatului de ministru acesta va beneficia de proceduri speciale, si nu de prevederile Codului de Procedura Penala, atunci cand este acuzat de comiterea unei infractiuni?“. Inceperea urmaririi penale in acest caz se va face tot de o comisie si dupa 10 ani de la terminarea mandatului, in locul unui procuror, in urma unui rechizitoriu, conform regulilor care se aplica tuturor? Si, din nou, lucrurile se complica si mai mult atunci cand vine vorba de urmarirea penala si trimiterea in judecata a unor membri ai guvernului care au si statut de parlamentari. Acestia intra atunci sub incidenta Art. 72 alin. 2 din Constitutia Romaniei, care prevede ca „deputatii si senatorii pot fi urmariti si trimisi in judecata penala pentru fapte care nu au legatura cu voturile sau cu opiniile politice exprimate in exercitarea mandatului, dar nu pot fi perchezitionati, retinuti sau arestati fara incuviintarea Camerei din care fac parte“, dar beneficiaza deopotriva si de procedurile speciale prevazute de Legea responsabilitatii ministeriale.

O situatie legala aparte privitoare la raspunderea penala a demnitarilor, mai ales a celor care cumuleaza functia de ministru cu statutul de parlamentar, o constituie cea la care se refera Art. 72 alin. 3 din Constitutie. Acesta prevede ca, „in caz de infractiune flagranta, deputatii sau senatorii pot fi retinuti si supusi perchezitiei si ca ministrul Justitiei il va informa neintarziat pe presedintele Camerei asupra retinerii si a perchezitiei“. De asemenea, ca, „in cazul in care Camera sesizata constata ca nu exista temei pentru retinere, va dispune imediat revocarea acestei masuri“. Textul Constitutiei are in vedere insa o infractiune flagranta, adica surprinderea intr-o situatie in care vinovatia ar fi greu de contestat. Cum poate, in aceste conditii, o Camera a Parlamentului Romaniei sa constate ca nu exista temei pentru retinere sau perchezitie si sa revoce masura luata cu siguranta de un procuror autorizat sa ia astfel de masuri? In acest caz, Camera parlamentului se va transforma in instanta de judecata care analizeaza probe de natura penala si dispune in consecinta. Acest lucru vine in contradictie cu prevederea expresa a Art. 126 alin. 5 din Constitutie, care interzice infiintarea de instante extraordinare. Acelasi argument se aplica si in cazul demnitarilor cercetati pentru infractiuni care nu sunt flagrante, caci bineinteles ca si in cazul lor este necesara incuviintarea Camerei din care face parte acuzatul sau acuzata. Ajungem la concluzia ca, in situatia legala actuala, colegii deputatului sau senatorului acuzat dispun asupra masurilor de siguranta ce pot fi luate in cazul respectiv, iar daca acesta face parte din partidul sau coalitia majoritara, revocarea masurilor luate de procurori va fi asigurata.

Marturisesc ca imi este greu sa accept ca raspunderea penala a unui membru al guvernului trebuie gestionata altfel decat raspunderea oricarui alt cetatean care savarseste o infractiune. Un ministru este un cetatean al aceluiasi stat precum oricare dintre noi, o fapta penala este o fapta penala si un fals este un fals, indiferent de statutul celui care se face vinovat de aceasta infractiune. Imi este greu sa accept ca, de exemplu, daca un ministru isi loveste soferul, Politia nu poate sa solicite urmarirea penala pentru infractiunea de vatamare, ci acest lucru trebuie facut de presedinte, Senat sau de Camera Deputatilor. Constatarea unei posibile infractiuni este o problema ce tine de o anumita specializare. De ce Senatul poate inlocui un procuror doar pentru ca persoana respectiva detine o functie de demnitate publica?

Poate raspunsul la aceasta intrebare este usor, dar nu este tolerabil. Domnia legii nu este compatibila cu instituirea pentru demnitari a unui statut legal special in locul aplicarii principiului liberal clasic conform caruia toti suntem egali in fata legii. Avem legi, dar ele nu sunt juste. Prezenta privilegiilor intarite prin acte normative ne va zadarnici inevitabil intentiile de a intemeia o democratie adevarata.

Gabriela Dumitrescu

[Articol publicat initial in revista 22 in colectia ‘O Constitutie pentru Libertate III’ ]

Exista insa o metoda de a modera anumite reforme radicale, anume experimentarea la scara redusa, iar reforma pentru care militez se preteaza la acest tip de testare. Radicalismul ei poate fi temperat prin metoda mentionata, reducand scara aplicarii atat pe verticala (alegand in locul organismului legislativ suprem un organism reprezentativ local), cat si pe orizontala (limitand schimbarea la o singura subdiviziune administrativa). In practica revizuirii Constitutiei, asta ar presupune modificarea Art. 121 alin. 1 si 122 alin. 2, care prevad selectia prin vot a consilierilor locali si judeteni, astfel incat sa se lase la latitudinea Legislativului stabilirea modalitatii de selectie a consilierilor locali, cu posibilitatea de a alege o subdiviziune administrativa (localitate) in care sa fie testat sistemul de selectie prin tragere la sorti.

Sa vedem, asadar, cum ar arata un astfel de sistem in practica si care ar fi consecintele aplicarii lui. Actualmente, cetatenii au dreptul sa-si aleaga reprezentanti si sa fie alesi in consiliile locale, pe listele partidelor sau ca independenti. Ce s-ar schimba, daca alegerile ar fi inlocuite cu selectia aleatoare a consilierilor? O prima ipoteza plauzibila este ca s-ar schimba calitatea reprezentantilor. Fara o preselectie in interiorul partidelor si fara o campanie electorala in timpul careia candidatii iau contact cu alegatorii, pare evident ca in viitorul consiliu se vor strecura persoane complet nepregatite pentru deciziile pe care le reclama calitatea de membru intr-un organism al administratiei publice locale (chiar daca tragerea la sorti se face de pe listele electorale, excluzand astfel persoanele cu probleme psihice grave, condamnatii la pierderea drepturilor electorale sau minorii).

Aceasta ipoteza are la baza insa doua presupozitii indoielnice: 1) preselectia in interiorul partidelor e de natura sa pastreze in cursa electorala doar indivizii competenti, capabili sa rezolve problemele administratiei locale si 2) prestatia candidatilor din campanie ii ajuta pe cetateni sa-i elimine din cursa pe candidatii cu profil moral sau intelectual necorespunzator. In realitate insa, partidele permit accesul candidatilor pe liste in functie de resursele pe care acestia le pun la dispozitia partidului pentru campanie, nu in functie de potentialul lor de buni administratori ai treburilor locale, iar alegerea candidatilor pe liste elimina nevoia de a aparea in fata alegatorilor pentru a le cere votul in persoana. In plus, sa nu uitam ca avem in vedere un experiment la nivel local. Membrii consiliului nostru vor cunoaste problemele localitatii datorita simplului fapt ca locuiesc acolo.

Cat de corupti ar fi insa noii reprezentanti locali, selectati aleatoriu, in comparatie cu alesii? Raspunsul la aceasta intrebare depinde de modul in care explicam coruptia.

Daca e adevarat ca tine de mentalitate coruptia, cum afirma multi intelectuali romani, atunci inlocuirea votului cu tragerea la sorti nu rezolva problema coruptiei reprezentantilor locali: cetatenii si alesii impartasesc aceeasi mentalitate. Degeaba inlocuiesti alesii cu cetateni luati la intamplare, se vor comporta la fel.

Daca insa coruptia e incurajata de anumite elemente ale situatiei in care se gaseste alesul (de pilda, presiunea de a recupera banii cheltuiti in campanie, probabilitatea mica de a fi prins daca masluiesti licitatii, apartenenta la o retea de posibili mituitori – oamenii de afaceri care au finantat campania si care vor sa-si recupereze investitia), cum sustin specialistii in stiinte politice, atunci renuntarea la vot serveste la eradicarea coruptiei doar in masura in care alegerile insele dau nastere situatiei creionate mai sus. Or, pentru ca alegerile presupun campanii electorale, acestea sunt costisitoare, iar numarul de oameni dispusi sa finanteze gratis candidati e mai mic decat ati crede, concluzia inevitabila este ca selectia reprezentantilor prin vot incurajeaza coruptia.

Iata deci de ce selectia prin tragere la sorti e superioara votului: fiindca, ceteris paribus, face coruptia mai dificila, eliminand stimulentele perverse care-i fac pe reprezentanti sa serveasca interese speciale. Dispare presiunea de a recupera banii investiti in campanie si dispare relatia de incredere cu potentialul mituitor, fostul finantator de campanie.

Eufemistic vorbind, e putin probabil ca reforma descrisa mai sus sa-si faca loc in noua Constitutie. Articolul de fata serveste mai putin drept propunere de reforma si mai mult drept vehicul de popularizare a unei metode de conducere a treburilor publice care s-a bucurat in vremurile vechi de suficient succes incat sa nu-si merite uitarea.

Tudor Glodeanu

[Articol publicat initial in Revista 22 in colectia ‘O Constitutie pentru Libertate III’]